ചരിത്രം

സംസ്കൃതപദമായ "പഞ്ച" എന്ന പദത്തില്‍ നിന്നും ആവിര്‍ഭവിച്ചിട്ടുള്ളതാണ് "പഞ്ചായത്ത്". അഞ്ചു പേരടങ്ങുന്ന ഗ്രാമസ്വയംഭരണ സമിതി എന്നാണ് പഞ്ചായത്തിന്‍റെ അര്‍ത്ഥം. കാലാന്തരത്തില്‍ അഞ്ചില്‍ കൂടുതല്‍ അംഗങ്ങള്‍ ഉള്‍ക്കൊണ്ട് വികാസം പ്രാപിച്ചപ്പോഴും പഞ്ചായത്ത് എന്ന പേരിന് മാറ്റം ഉണ്ടായില്ല. ഗ്രാമജീവിതത്തിന്‍റെ പഞ്ചേന്ദ്രിയമായിരുന്നു പഞ്ചായത്ത്. പഞ്ചായത്തിന്‍റെ തീരുമാനങ്ങള്‍ ഗ്രാമീണര്‍ ദൈവവിധി പോലെയാണ് സ്വീകരിച്ചിരുന്നത്. എന്നാല്‍ വിദേശഭരണത്തില്‍ ഗ്രാമ ഭരണസമിതികള്‍ പൂര്‍ണ്ണമായി തകര്‍ന്നു. പില്‍ക്കാലത്ത് പാശ്ചാത്യ നാടുകളില്‍ രൂപപ്പെട്ട ജനാധിപത്യ രീതിയിലുള്ള തദ്ദേശസ്വയംഭരണം ഇവിടെയും പരീക്ഷണവിധേയമായി.എന്നാല്‍ സ്വാതന്ത്ര്യാനന്തര ഭാരതത്തില്‍ പിറവിയെടുത്ത പഞ്ചായത്തുകള്‍ ഭരണഘടനയുടെ പിന്‍ബലത്തില്‍ ശക്തിപ്പെട്ടു.

ഗ്രാമസ്വരാജിനു വേണ്ടിയുള്ള ആവശ്യം

ബ്രിട്ടീഷ് വാഴ്ചയില്‍ രൂപപ്പെട്ട പ്രാദേശിക സ്വയംഭരണ സ്ഥാപനങ്ങള്‍ പുരാതന പഞ്ചായത്തുകളില്‍ നിന്നും വ്യത്യസ്തമായ വഴിയിലൂടെയാണ് പ്രവര്‍ത്തിച്ചു വന്നിരുന്നത്. സ്വയംപര്യാപ്തതയിലധിഷ്ഠിതമായ പഴയ ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകള്‍ ഗ്രാമജീവിതത്തിന്‍റെ ഒഴിച്ചു കൂടാനാകാത്ത ഭാഗമായിരുന്നു. മുഗള്‍ രാജാക്കന്‍മാരുടെ ഭരണകാലത്തു പോലും ഗ്രാമഭരണ തീരുമാനങ്ങള്‍ മറികടക്കാന്‍ രാജാക്കന്‍മാര്‍ തയ്യാറായിരുന്നില്ല. 1915ല്‍ ഇന്ത്യന്‍ ദേശീയ പ്രസ്ഥാനത്തിലേയ്ക്കുള്ള ഗാന്ധിജിയുടെ രംഗപ്രവേശം ശ്രദ്ധേയമായിരുന്നു. അധികം താമസിയാതെ ഭാരതത്തിന്‍റെ രാഷ്ട്രീയ-സാംസ്കാരിക പൈതൃകമായ പഞ്ചായത്തുകള്‍ പുനരുജ്ജീവിപ്പിക്കേണ്ടതിന്‍റെ ആവശ്യകത അദ്ദേഹം മുന്നോട്ടുവച്ചു. 1916 ഫെബ്രുവരിയില്‍ മദ്രാസില്‍ വച്ചു നടന്ന മിഷണറിമാരുടെ സമ്മേളനത്തില്‍ ആദ്യമായി ഗാന്ധിജി ഇക്കാര്യം അവതരിപ്പിച്ചു. 

സ്വാതന്ത്ര്യാനന്തര ഭാരതത്തിലെ പഞ്ചായത്ത് പുന:സംഘടന

ബ്രിട്ടീഷുകാര്‍ ഇന്ത്യ വിടുന്ന സമയത്ത് നമ്മുടെ പഴയ ഗ്രാമവ്യവസ്ഥ പൂര്‍ണ്ണമായും അവസാനിച്ചു കഴിഞ്ഞിരുന്നു. പഞ്ചായത്തുകള്‍ നാമാവശേഷമായി. പകരം പ്രവിശ്യകളുടെ സംയുക്തവും കേന്ദ്രീകൃതവുമായ ഒരു ഭരണസംവിധാനം വേരോടിയിരുന്നു. ഗ്രാമസ്വരാജ് വിസ്മരിച്ച് കൊണ്ടുള്ള ഒരു ഭരണവ്യവസ്ഥ ജനവികാരങ്ങള്‍ ശരിയായി പ്രതിഫലിപ്പിക്കുകയില്ലെന്ന് രാഷ്ട്രപിതാവ് വിശ്വസിച്ചിരുന്നു. ഗാന്ധിജി വിഭാവനം ചെയ്ത പഞ്ചായത്തുകളുടെ രൂപവല്‍കരണം സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ ധാര്‍മ്മിക പ്രബോധനമായി ഭരണഘടനയുടെ നാലാംഭാഗം നിര്‍ദ്ദേശകതത്ത്വങ്ങളില്‍ അനുച്ഛേദം 40ല്‍ എഴുതിചേര്‍ത്തു. "സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകള്‍ സംഘടിപ്പിക്കുന്നതിനാവശ്യമായ നടപടികള്‍ എടുക്കേണ്ടതും സ്വയംഭരണകൂടമായി പ്രവര്‍ത്തിക്കാന്‍ ആവശ്യമായ അധികാരശക്തിയും പ്രവര്‍ത്തനാധികാരങ്ങളും അവയ്ക്ക് നല്‍കേണ്ടതുമാണ്"-എന്ന് വ്യക്തമാക്കി. ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ ഏഴാമത് പട്ടികയില്‍ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് നിയമനിര്‍മ്മാണം നടത്താവുന്ന വിഷയങ്ങളില്‍ ഇത് ഉള്‍പ്പെടുത്തി. ഇതേതുടര്‍ന്ന് 1954 മാര്‍ച്ച് മാസത്തോടെ പല സംസ്ഥാനങ്ങളിലും കേന്ദ്രഭരണപ്രദേശങ്ങളിലുമായി 98256 പഞ്ചായത്തുകള്‍ ആവിര്‍ഭവിച്ചു. അഖിലേന്ത്യാതലത്തിലുള്ള 581814 ഗ്രാമങ്ങളില്‍ 294460 എണ്ണം പഞ്ചായത്ത് ഭരണസമിതിയുടെ അധികാരസീമയില്‍ കൊണ്ടുവരികയുണ്ടായി.

ബല്‍വന്ത്റായ് മേത്താകമ്മിറ്റി റിപ്പോര്‍ട്ട്

ആസൂത്രണം തങ്ങളുടെ സഹകരണത്തില്‍ നിന്നും ആവിര്‍ഭവിച്ചതാണെന്ന തോന്നല്‍ ജനങ്ങള്‍ക്കുണ്ടായാല്‍ അവയുടെ വിജയത്തിനും അവര്‍ ബദ്ധശ്രദ്ധരായിരിക്കുമെന്ന നെഹ്റുവിന്‍റെ കാഴ്ചപ്പാട് ഉള്‍ക്കൊണ്ട് ആസൂത്രണകമ്മീഷന്‍, ജനശക്തി കോര്‍ത്തിണക്കുന്നതുമായി ബന്ധപ്പെട്ട് വിശദമായ പഠനം ആവശ്യമാണെന്ന് ദേശീയ വികസനസമിതിയോട് ശുപാര്‍ശ ചെയ്തു. ഇതിന്‍റെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ 1957 ജനുവരിയില്‍ സമൂഹ്യവികസന പ്രോജക്ടുകളുടേയും ദേശീയ വ്യാപന സര്‍വീസുകളുടേയും പ്രവര്‍ത്തനങ്ങള്‍ സംബന്ധിച്ചും ജില്ലാഭരണത്തിന്‍റെ പുന:സംഘടനയെ കുറിച്ചും പഠിച്ച് റിപ്പോര്‍ട്ട് സമര്‍പ്പിക്കാന്‍ ബല്‍വന്ത്റായ് മേത്ത അദ്ധ്യക്ഷനായും ശങ്കര്‍ദയാല്‍ശര്‍മ, ആര്‍.കെ.ത്രിവേദി, ജി.രാമചന്ദ്രന്‍, ബി.ജി.റോയ്, സി.വി.സിംഗ് എന്നിവര്‍ അംഗങ്ങളുമായുള്ള ഒരു സമിതിയെ നിയോഗിച്ചു. 1958 ഡിസംബറില്‍ കമ്മിറ്റി കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിന് റിപ്പോര്‍ട്ട് സമര്‍പ്പിച്ചു. സമൂഹ്യ വികസനം ഫലപ്രദമാക്കാന്‍ ജനായത്ത വികേന്ദ്രീകരണം അനിവാര്യമാണെന്ന് റിപ്പോര്‍ട്ടില്‍ അഭിപ്രായപ്പെട്ടു. താഴെത്തട്ടില്‍ ഗ്രാമപഞ്ചായത്തും, ഇടത്തട്ടില്‍ ബ്ലോക്ക് പഞ്ചായത്തും, മേല്‍ത്തട്ടില്‍ ജില്ലാ പരിഷത്തും അടങ്ങുന്ന ത്രിതലപഞ്ചായത്ത്രാജ് സംവിധാനമാണ് മുന്നോട്ടു വെച്ചത്. ഗ്രാമവികസനത്തിന്‍റെ ചുമതലകള്‍ നിര്‍വഹിക്കുമ്പോള്‍ ആവശ്യമായ വിഭവങ്ങള്‍ നല്‍കണമെന്നും ഈ പ്രസ്ഥാനങ്ങള്‍ കാര്യക്ഷമതയുള്ള ജനകീയ സ്ഥാപനങ്ങള്‍ എന്ന നിലയില്‍ പ്രവര്‍ത്തിക്കുന്നുവെന്ന് സര്‍ക്കാരിന് ബോധ്യപ്പെട്ടാല്‍ മാത്രം അവയ്ക്ക് അധികമായുള്ള കര്‍ത്തവ്യങ്ങളുടെയും ചുമതലകളുടെയും സാമ്പത്തിക വിഭവങ്ങളുടെയും അധികാരം ഏല്‍പ്പിക്കാന്‍ പാടുള്ളൂ എന്നും റിപ്പോര്‍ട്ടില്‍ വ്യക്തമാക്കിയിരുന്നു.

അധികാര വികേന്ദ്രീകരണത്തിന്‍റെ മാര്‍ഗരേഖയായി മാറിയ ബല്‍വന്ത്റായ് മേത്ത കമ്മിറ്റി റിപ്പോര്‍ട്ട് ദേശീയ വികസന സമിതി 1958ല്‍ അംഗീകരിച്ചതോടെ ആദ്യം രാജസ്ഥാനിലും തുടര്‍ന്ന് മറ്റ് സംസ്ഥാനങ്ങളിലും നവീനമായ ഗ്രാമഭരണ സമിതികള്‍ ഉദയം ചെയ്തു തുടങ്ങി. 73-ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി ബില്ലില്‍ 1993 എപ്രിലില്‍ രാഷ്ട്രപതി ഒപ്പു വച്ചതോടെ പഞ്ചായത്ത് രാജ് സംവിധാനം ശക്തമായി. ഇന്ത്യയിലെ പഞ്ചായത്തുകള്‍ക്ക് ഭരണഘടനാ സാധുത കൈവന്നു.

പഞ്ചായത്ത് സംവിധാനം കേരളത്തില്‍

ഐക്യകേരളം രൂപീകൃതമായ 1956 നവംബര്‍ 1ന് മുമ്പ് തിരുവിതാംകൂര്‍, കൊച്ചി, മലബാര്‍ പ്രദേശങ്ങള്‍ക്ക് വ്യത്യസ്തമായ തദ്ദേശസ്വയംഭരണ സ്ഥാപനങ്ങളാണ് നിലവിലുണ്ടായിരുന്നത്. ഗ്രാമപ്രദേശങ്ങളില്‍ സ്വയം ഭരണാധികാരമുള്ള പഞ്ചായത്തുകള്‍ രൂപീകരിക്കാന്‍ സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ നടപടി സ്വീകരിക്കുന്നതിന് ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ 40-ാം ആര്‍ട്ടിക്കിളില്‍ അനുശാസിച്ചിരുന്ന പ്രകാരം 1950ല്‍ തിരുകൊച്ചി പ്രദേശത്തെ മുഴുവന്‍ ഗ്രാമപ്രദേശങ്ങളും 458 ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകളായി തിരുവിതാംകൂര്‍-കൊച്ചി പഞ്ചായത്ത് ആക്ടിന്‍റെ പരിധിയില്‍ വന്നിരുന്നു. എന്നാല്‍ മലബാര്‍ പ്രദേശത്ത് ഇപ്രകാരം ഏകീകൃത സ്വഭാവമുള്ള ഒരു ഭരണസംവിധാനം സാധ്യമായിരുന്നില്ല. ഈ പ്രദേശത്തെ കുറേ ഭാഗങ്ങള്‍ ഉള്‍പ്പെടുത്തി 150 പഞ്ചായത്തുകള്‍ മാത്രമേ മദിരാശി വില്ലേജ് പഞ്ചായത്ത് ആക്ടിന്‍റെ പരിധിയില്‍ വരുന്നുള്ളൂ. ബാക്കി പ്രദേശങ്ങള്‍ മലബാര്‍ ഡിസ്ട്രിക്ട് ബോര്‍ഡിന്‍റെ ഭരണചുമതലയായിരുന്നു.

കേരള പഞ്ചായത്ത് ആക്ട്, 1960

സാമൂഹ്യ വികസന രംഗത്ത് കൂടുതല്‍ ജനപങ്കാളിത്തം ഉറപ്പുവരുത്തുന്നതിനും ആസൂത്രിത വികസനം ഗ്രാമതലത്തില്‍ രൂപപ്പെടുത്തുന്നതിനും അധികാരവികേന്ദ്രീകരണം പ്രാവര്‍ത്തികമാക്കുന്നതിനും സഹായകമാകും വിധം സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ പഞ്ചായത്തുകള്‍ക്ക് കൂടുതല്‍ അധികാരം നല്‍കുന്നതിന് നിയമനിര്‍മ്മാണം നടത്തണമെന്ന ബല്‍വന്ത്റായ് മേത്താ കമ്മിറ്റിയുടെയും ഇ.എം.എസ് നമ്പൂതിരിപ്പാട് അദ്ധ്യക്ഷനായുള്ള ഭരണ പരിഷ്കാര കമ്മിറ്റിയുടെയും ശുപാര്‍ശകളുടെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ ഐക്യ കേരളത്തിനാകമാനം ബാധകമാകും വിധം 1960ലെ കേരള പഞ്ചായത്ത് ആക്ട് നിര്‍മ്മിക്കുകയും 01-01-1962ല്‍ നിലവില്‍ വരികയും ചെയ്തു. ഈ നിയമപ്രകാരം സംസ്ഥാനത്തെ മുഴുവന്‍ ഗ്രാമപ്രദേശങ്ങളെയും ഉള്‍പ്പെടുത്തി കൊണ്ട് 922 ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകള്‍ രൂപവല്‍കരിച്ചു. ഈ പഞ്ചായത്തുകളില്‍ 01-01-1964 മുതല്‍ പ്രാബല്യത്തോടെ തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട ഭരണസമിതികള്‍ അധികാരമേല്‍ക്കുകയും ചെയ്തു. ഈ നിയമം പഞ്ചായത്ത് ഭരണസമിതികള്‍ക്ക് ഒട്ടേറെ അധികാരാവകാശങ്ങള്‍ നല്‍കുകയും ഗ്രാമഭരണത്തിന് ശോഭനമായ ഒരു അടിത്തറ പ്രദാനം ചെയ്യുകയും ചെയ്തു.

കാലാന്തരത്തില്‍ ചില പഞ്ചായത്തുകള്‍ മുന്‍സിപ്പാലിറ്റികളായി മാറ്റപ്പെടുകയും കുറെ വലിയ പഞ്ചായത്തുകളെ വിഭജിച്ച് പുതിയ പഞ്ചായത്തുകള്‍ രൂപീകരിക്കുകയും ചെയ്തു. 23-4-1994ല്‍ കേരള പഞ്ചായത്ത് രാജ് നിയമം നിലവില്‍ വരുമ്പോള്‍ സംസ്ഥാനത്താകെ 991 ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകളാണുണ്ടായിരുന്നത്. ഇപ്പോള്‍ ഇവയുടെ എണ്ണം 941 ആണ്.

കേരള പഞ്ചായത്ത് രാജ് ആക്ട് 1994

ആസൂത്രിത ഗ്രാമവികസനത്തിനും തദ്ദേശഭരണ കാര്യങ്ങളില്‍ വര്‍ദ്ധിച്ച തോതിലുള്ള ജനപങ്കാളിത്തം ഉറപ്പ് വരുത്തുന്നതിനും ഉദ്ദേശിച്ചു കൊണ്ട് ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ 73-ാം ഭേദഗതി പ്രകാരം  നിര്‍മ്മിക്കപ്പെട്ടതാണ് 1994ലെ കേരള പഞ്ചായത്ത് രാജ് നിയമം. ഈ നിയമത്തിന് 1995ല്‍ ചില ഭേദഗതികള്‍ വരുത്തുകയുണ്ടായി. അനന്തരം 1999ല്‍ അധികാര വികേന്ദ്രീകരണ (സെന്‍) കമ്മിറ്റിയുടെയും ഒന്നാം സംസ്ഥാന ധനകാര്യകമ്മീഷന്‍റെയും ശുപാര്‍ശകളുടെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ ആകെയുള്ള 285 വകുപ്പുകളില്‍ 105-ഓളം വകുപ്പുകളില്‍ സമഗ്രമായ ഭേദഗതികളും വരുത്തുകയുണ്ടായി. സര്‍ക്കാരിന് തദ്ദേശഭരണ സ്ഥാപനങ്ങളുടെ മേലുണ്ടായിരുന്ന ഒട്ടുമിക്ക നിയന്ത്രണങ്ങളും ഉപേക്ഷിച്ചുവെന്നതാണ് ഈ ഭേദഗതി നിയമത്തിന്‍റെ പ്രത്യേകത. 2000-ല്‍ പഞ്ചായത്ത് രാജ് നിയമം വീണ്ടും ഭേദഗതി ചെയ്ത് സര്‍ക്കാരില്‍ നിക്ഷിപ്തമായിരുന്ന വാര്‍ഡ് വിഭജനം, സംവരണ നിര്‍ണ്ണയം തുടങ്ങിയ അധികാരങ്ങള്‍ തെരഞ്ഞെടുപ്പ് കമ്മീഷന് നല്‍കുകയുണ്ടായി. കൂടാതെ 35 അനുബന്ധനിയമങ്ങളിലും ഭേദഗതി വരുത്തികൊണ്ട് അധികാര വികേന്ദ്രീകരണം പൂര്‍ണ്ണമായി നടപ്പിലാക്കി.